Litiges après la disparition de Chevron Deference

15 juillet 2024 – Comme on l’attendait largement, la Cour suprême a annulé le mois dernier l’arrêt Chevron U.S.A. c. Natural Resources Defense Council, Inc., qui ordonnait aux tribunaux fédéraux de se soumettre à l’interprétation « raisonnable » par une agence administrative de termes ambigus dans une loi du Congrès autorisant l’agence à agir. Dans Loper Bright Enterprises c. Raimondo,2 la Cour a statué, par un vote de 6 contre 3, que l’Administrative Procedure Act (APA) exige que les juges de l’article III interprètent les ambiguïtés des lois sans tenir compte des interprétations raisonnables des agences, conformément à la primauté générale des tribunaux de l’article III dans la déclaration et l’interprétation des lois fédérales. Une dissidence retentissante du juge Kagan (rejointe par les juges Sotomayor et Jackson) a dénoncé le démantèlement de l’État administratif américain moderne qu’ils affirmaient que la mort de la déférence de Chevron déclencherait.

Ce conseil client de Hughes Hubbard & Reed analyse les possibilités et opportunités de futurs litiges à la suite de Loper Bright. Le juge Kagan a exprimé sa dissidence que « lors du dernier chef, Chevron a été cité dans plus de 18 000 décisions de tribunaux fédéraux. » 3 En revanche, la Cour Loper Bright a minimisé l’ampleur des perturbations que cela impliquerait de renverser Chevron , notant que la déférence de Chevron était relativement nouvelle, actuellement désuétude, et incohérente face aux modifications doctrinales depuis sa création. Mais l’annulation formelle de ce précédent par Loper Bright est un événement important et ouvre de nouvelles voies diverses pour contester les réglementations administratives fédérales.

La disparition de la déférence Chevron soulève au moins deux questions cruciales pour les clients et autres personnes opérant dans des secteurs ou des secteurs soumis aux règles et réglementations des agences fédérales. Premièrement, que deviennent les réglementations fondées sur des interprétations raisonnables des agences des clauses législatives clés que la Cour suprême ou un tribunal fédéral inférieur ont confirmées en s’appuyant sur la déférence Chevron pendant les 40 années entre Chevron (1984) et Loper Bright (2024) ? Ces règles et réglementations fédérales peuvent-elles désormais être contestées et, si oui, comment, où, quand et par qui ? Deuxièmement, en passant de la rétrospective aux implications potentielles de Loper Bright, que signifie la fin de la déférence Chevron dans les perspectives d’avenir, tant en ce qui concerne les poursuites actuelles que les prochaines actions contestant les réglementations des agences fédérales, et la manière dont les agences procéderont à l’élaboration des règles et règlements futurs en sachant que les tribunaux de l’article III ne se remettront plus à leurs interprétations raisonnables des clauses légales ?

   1. Contestation des règles confirmées par les tribunaux fédéraux s’appuyant sur Chevron

La Cour Loper Bright a cherché à limiter l’invalidation des anciennes réglementations des agences confirmées par les tribunaux fédéraux sur la base de Chevron, mais il n’est pas certain que sa tentative de limiter les poursuites attaquant ces réglementations existantes fonctionnera. Plus précisément, la Cour a précisé que « nous ne remis pas en question les affaires antérieures qui s’appuyaient sur le cadre Chevron »4 et que « les décisions de ces affaires selon lesquelles certaines actions d’agences sont légales — y compris la décision de Chevron elle-même dans la loi sur la qualité de l’air — restent soumises à la loi statutaire de stare decisis malgré notre changement de méthodologie interprétative. » 5  Cette affirmation semble signifier que les plaideurs potentiels ne peuvent pas invoquer une décision judiciaire qui s’appuie sur Chevron pour confirmer une interprétation d’une agence d’un terme statutaire clé et demander que cette interprétation soit rejetée sur cette base, vraisemblablement avec pour conséquence que le règlement adoptant cette interprétation serait invalidé. Une partie qui a initialement intenté un procès devant un tribunal fédéral et a perdu en raison de la déférence de Chevron ne pourrait pas non plus déposer une requête pour rouvrir le jugement final, à moins que le délai d’appel ne soit pas encore écoulé.

Cependant, un nouveau plaideur soumis au règlement applicable peut, sur avis d’un avocat, refuser de s’y conformer, arguant que l’interprétation du terme clé par l’agence, bien que raisonnable, n’est pas celle qu’un juge de l’article III appliquerait et n’est donc pas légale. Par la suite, si l’agence devait poursuivre devant un tribunal fédéral pour faire appliquer la réglementation en question, le nouveau plaideur pourrait présenter son argument interprétatif à l’action d’exécution de l’agence de manière défensive devant un juge de l’article III. De plus, la décision de la Cour suprême rendue trois jours après Loper Bright dans l’affaire Loper Bright dans l’affaire Corner Post Inc. c. Board of Governors of the Federal ReserveSystem 6 , interprétant le délai de prescription de six ans de l’APA comme s’écoulant à compter de la date à laquelle le demandeur serait lésé par le règlement signifie en fait qu’une entité nouvellement formée peut poursuivre des décennies après la promulgation initiale du règlement contesté. Cela signifie que toute réglementation fédérale remontant au New Deal et au-delà serait potentiellement contestée par les entités nouvellement créées, sauf exemption expresse en vertu de l’article 701 de l’APA. Dans un tel procès potentiel, Loper Bright semblerait exiger que les juges fédéraux respectent ce qu’ils concluent être les meilleures interprétations des lois applicables, et non les interprétations de l’agence confirmées par Chevron. Un tel plaideur risque de voir un tribunal de l’article III décider que l’interprétation de l’agence reste la meilleure interprétation de la clause statutaire concernée, et devrait donc peser les coûts et bénéfices de l’invalidation du règlement par rapport à son adhésion en cas de confirmation judiciaire même sans déférence de Chevron . Mais dans les cas où le respect des réglementations entraîne des coûts financiers importants, il peut être prudent et efficace de contester la réglementation en question.

   2. Considérations pour contester les réglementations dans un avenir immédiat

Loper Bright ne signifie pas que les interprétations des agences n’ont jamais de poids dans l’interprétation des termes statutaires, malgré l’annulation de Chevron. La Cour a énuméré trois circonstances dans lesquelles les tribunaux de l’article III devraient « respecter » les interprétations des lois par les agences. 7  Premièrement, le respect d’une interprétation d’agence serait « particulièrement justifié » si elle était « à peu près contemporaine » de la loi et « restait cohérente au fil du temps ». 8 Deuxièmement, la déférence serait justifiée lorsque le Congrès « déléguait expressément à une agence l’autorité de donner un sens à un terme statutaire particulier », par exemple en spécifiant, par exemple, « tels que ces termes sont définis et délimités par les règlements du Secrétaire. » 9 Le choix de la législation spécifique qualifié de délégation expresse au Congrès fera certainement l’objet de litiges et de controverses. Troisièmement, « bien que l’interprétation d’une loi par une agence 'ne puisse pas lier un tribunal', elle peut être particulièrement informative 'dans la mesure où elle repose sur des fondements factuels relevant de l’expertise [de l’agence]. » 10 C’est ce qu’on appelle la déférence de Skidmore . 11

Le gouvernement s’appuiera probablement davantage sur ces trois qualifications dans Loper Bright pour le « respect » afin de défendre les règlements des agences à l’avenir. Par inférence défavorable, ces mêmes trois repères aident à identifier les réglementations des agences particulièrement vulnérables à la contestation après Loper Bright , car la déférence Chevron n’est pas disponible et les arguments en faveur du respect de Skidmore sont faibles. Plus précisément, cela inclurait des interprétations de règlements qui n’ont pas été promulgués simultanément avec leurs lois habilitantes, qui ne sont pas cohérents dans le temps, qui ne reposent pas sur des dispositions où on peut dire que déléguent à l’agence le pouvoir explicite de définir des termes, et qui n’impliquent pas des décisions factuelles relativement peu controversées et sans politique (par exemple, si un agenda vierge est un journal intime), où la déférence à l’expertise de l’agence est au zélément.

Les agences administratives opèrent sous l’ombre de la possible disparition de Chevron depuis environ une décennie — comme le note Loper Bright, la Cour suprême elle-même ne s’est pas appuyée sur la déférence de Chevron depuis 2016. 12 De plus, les juridictions fédérales inférieures ont également tenté d’éviter une dépendance ouverte à Chevron durant cette période difficile. De plus, avec l’avènement de la doctrine des « questions majeures » de la Cour suprême,13 les agences ont été averties que Chevron ne fournirait pas de couverture sur de grandes questions politiques controversées. Par conséquent, il n’est pas clair dans quelle mesure l’annulation formelle de la déférence Chevron dans Loper Bright modifiera l’interprétation des agences des termes statutaires ambigus, toutes choses étant égales par ailleurs (par exemple, l’idéologie réglementaire de l’administration au pouvoir).

Loper Bright fait partie intégrante d’une série de décisions que la Cour suprême a rendues dans ce mandat et les récents, retenant l’État administratif et concentrant le pouvoir de déclarer et d’interpréter la loi dans les tribunaux de l’article III. La nomination des juges de l’article III sera probablement encore plus chargée politiquement à l’avenir. Un corollaire logique sera une augmentation du concours de forum en appel : les contestataires seront plus attentifs que jamais à intenter des poursuites dans des circuits où l’équilibre des pouvoirs penche en faveur des juges dérégulateurs. Plus précisément, il y aura d’autres tentatives d’éviter le circuit du D.C. tel qu’il est actuellement constitué. Peut-être tout aussi important est le changement de ton jurisprudentiel que Loper Bright signale. En ce qui concerne les tribunaux fédéraux, l’État administratif de ce pays fonctionne avec un vent favorable depuis l’ère du New Deal. Les vents ont changé, et la présomption s’est retournée contre l’État administratif lorsqu’il prétend déclarer et interpréter la loi et aussi trancher les affaires. 14 Il ne semble pas de moment plus propice que le présent pour poursuivre devant les tribunaux de l’article III afin d’annuler les règlements des agences sur la base des interprétations larges des autorisations statutaires par une agence.

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